Arte e diritto

Addio UNESCO. Un nuovo ruolo degli Stati Uniti nella tutela internazionale dei beni culturali?

Annunciata nell’ottobre 2017 e resa effettiva alla fine dell’anno appena concluso, l’uscita degli USA dall’Organizzazione delle Nazioni unite per l’educazione, la scienza e la cultura rappresenta il culmine delle tensioni tra le due parti, protrattesi dal 2011, e comporterà inevitabili conseguenze tra cui, oltre al riassetto del personale impiegato, sia nell’UNESCO stessa che nei suoi Advisory Bodies (ICCROM, ICOMOS, IUCN),  la sospensione di progetti in atto ed un possibile nuovo ruolo nell’attività di salvaguardia internazionale dei beni culturali

di Alessandro Ballarò


USA to withdraw from UNESCO

 

Ottobre 2017, la decisione. Nell’ottobre del 2016 l’UNESCO adottò ufficialmente una risoluzione su Gerusalemme est sotto la pressione dei paesi arabi che spingevano perché venissero attuati dei provvedimenti di tutela sui siti di grande valore culturale e religioso. In questa risoluzione, che viene presentata col fine di “tutelare il patrimonio culturale della Palestina e il carattere distintivo di Gerusalemme Est”, i luoghi santi della Città Vecchia sono indicati solo con il nome arabo, come il complesso della moschea di Al-Aqsa, ignorando il termine ebraico Monte del Tempio (Haram el Sharif, ndr.), cosa che ha indignato gli israeliani. Nel maggio del 2017 una seconda risoluzione, la cosiddetta “Palestina occupata”, contiene una serie di modifiche rispetto alla precedente: si afferma l’importanza di Gerusalemme per le “tre religioni monoteiste” e non cita i luoghi santi, evitando così di nominarli solo con il nome musulmano. Il testo prevede anche che ogni decisione della “potenza occupante” israeliana su Gerusalemme sia priva di valore, il che metterebbe in dubbio la sovranità israeliana sull’intera città e non solo sulla sua parte orientale. Tali provvedimenti sono stati interpretati dal governo statunitense come un palese sbilanciamento politico verso la Palestina. La vicenda si va ad aggiungere alle tensioni  tra le due parti iniziate nel 2011 quando l’UNESCO fu la prima Agenzia dell’ONU ad ammettere la Palestina come Stato membro. Questa decisione suscitò l’ira degli Stati Uniti che interruppero il loro contributo finanziario dando un duro colpo all’organo delle Nazioni Unite, essendo tra i maggiori finanziatori dell’Agenzia. I presunti pregiudizi anti-israeliani hanno portato Trump a questa decisione, annunciata nell’ottobre 2017 e resa effettiva il 31 dicembre 2018.

Conseguenze sulla tutela internazionale dei beni culturali. Nonostante il ruolo emergente dei paesi asiatici nel mercato dell’arte, quali principali acquirenti anche di beni illecitamente esportati, il ruolo degli Stati Uniti rimane di primaria importanza. Gli USA, infatti, sono da sempre un importante market country e molte sono le vicende legate al traffico illecito di beni archeologici e relative restituzioni che li vede coinvolti. A tale proposito, non si può non tenere conto del loro coinvolgimento in molti conflitti “moderni” e dunque un ruolo cruciale nella nascita e nello sviluppo della Cultural Property Protection (CPP), ossia quella disciplina che coinvolge professionisti dei beni culturali ed esperti di diritto internazionale che hanno il compito di elaborare strategie e strumenti per la protezione dei beni culturali in aree di crisi, prevalentemente teatri di guerra. All’origine dello sviluppo della CPP troviamo la Convenzione per la Protezione dei Beni Culturali in caso di conflitto armato (1954), la Convenzione concernente le misure da adottare per interdire e impedire l’illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali (1970), ed il Secondo Protocollo relativo alla Convenzione dell’Aja del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato (1999).

Ed è proprio in riferimento a tali Convenzioni che la decisione degli USA di lasciare l’UNESCO appare particolarmente interessante, ponendosi ora la questione del se si tratti di una decisione dallo stampo meramente politico/simbolico o dagli effetti giuridico-pratici rilevanti. In altre parole, la decisione dell’amministrazione Trump porterà gli Stati Uniti a revocare la loro adesione a suddette Convenzioni o gli USA decideranno semplicemente di disapplicarle? Non si può che auspicare che gli USA rimangano parte attiva di tali trattati, tutt’altro che anacronistici se si pensa che rappresentano la base giuridica per successivi accordi internazionali. Anzi, proprio nell’ultimo decennio si è assistito ad una loro piena applicazione. Peraltro, anche qualora gli USA revocassero la loro adesione, questa non dovrebbe essere considerata come una automatica esclusione nei rapporti con le altri Parti Contraenti, a meno di una attiva volontà del governo Trump in tal senso. In linea di principio, infatti, analizzando le Convenzioni citate, un eventuale passo indietro degli Stati Uniti, non coinciderebbe necessariamente con una loro piena disapplicazione. Si pensi, ad esempio, che la Convenzione concernente le misure da adottare per interdire e impedire l’illecita importazione, esportazione e trasferimento di proprietà dei beni culturali (Parigi, 1970), non è un trattato self-executing, ovvero si tratta di un trattato che per essere giuridicamente applicabile deve essere prima recepito dalla normativa interna della singola Parte Contraente. Nel caso degli Stati Uniti questa implementazione si è verificata con la Convention on Cultural Property Implementation Act (1983) e la Archaeological Resources Protection Act (1979). Ciò significa che, per recedere pienamente dalla Convenzione di Parigi 1970, gli USA dovrebbero disapplicare anche tali strumenti giuridici interni.

Altro esempio rilevante sono la Convenzione per la Protezione dei Beni Culturali in caso di conflitto armato (1954), ed il Secondo Protocollo relativo alla Convenzione dell’Aja del 1954 per la protezione dei beni culturali in caso di conflitto armato (1999), ed in particolare i rispettivi Art. 18 e Art. 3. Tali articoli hanno, infatti, il fondamentale merito di aver ripudiato la clausola «si omnes», presente invece in precedenti Convenzioni. Gli articoli in questione hanno pertanto sancito l’applicabilità delle suddette Convenzioni nei rapporti tra gli Stati parti di un conflitto anche qualora uno di questi non sia una Parte Contraente, ma ne abbia accettato le disposizioni e fintanto che le applichi. Ciò detto, qualora gli USA revocassero la loro adesione alla Convenzione e al Secondo Protocollo, le conseguenze in un eventuale conflitto, di cui dovrebbe essere parte almeno uno Stato Contraente, non sarebbero del tutto scontate: infatti, gli USA potrebbero decidere di accettarne le disposizioni limitatamente al conflitto in questione o di disapplicarle completamente.

Altro importante elemento è il ruolo della CPP nell’ambito delle attività della NATO. Il 24 Marzo 2017 il Consiglio di Sicurezza, emanando la Risoluzione 2347, include per la prima volta nel dibattito sulla sicurezza internazionale il ruolo della tutela dei beni culturali ed in particolare il saccheggio, gli scavi clandestini ed il traffico illecito. Questo rappresenta un traguardo storico in quanto si ammette che il traffico illecito di beni culturali non è un fenomeno legato esclusivamente alla violazione delle norme sull’esportazione e al rapporto reciproco tra gli Stati, ma ha un collegamento diretto con la sicurezza internazionale in quanto viene riconosciuto come una delle fonti di finanziamento del terrorismo, con la conseguenza che la protezione dei beni culturali viene riconosciuta anche quale asset per il mantenimento dell’identità nazionale del paese colpito dalla guerra. Rimanendo quindi incerte le effettive conseguenze derivanti dall’uscita degli USA dall’UNESCO, questa Risoluzione lascia sperare che almeno nell’ambito delle missioni NATO non decada il loro cruciale ruolo nella difesa del patrimonio culturale in aree di crisi.

 

Mercoledì 23 gennaio 2019

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