Giudice Amministrativo e circolazione dei Beni Culturali
Come è noto ai lettori di questo sito, l’ordinamento giuridico italiano pone specifiche limitazioni alla circolazione internazionale di opere d’arte riferibili alla storia e alla cultura nazionale in vista della tutela del patrimonio all’interno dei confini italiani. Alla base di tale impostazione normativa vi è l’idea per cui la dispersione fuori dal territorio nazionale di un’opera riferibile alla storia e all’arte italiana possa rappresentare un ingente danno per la collettività, in quanto potenzialmente in grado di minacciare l’integrità e la completezza del nostro patrimonio culturale. Se nella legislazione di settore tale concetto si esplica in un espresso divieto di espatrio definitivo dei beni culturali di proprietà pubblica, laddove siano coinvolte opere d’arte di proprietà privata eseguite da più di settant’anni – al netto della nota modifica della soglia temporale di cui alla l. n. 124 del 2017 -, l’uscita definitiva dai confini nazionali deve essere preventivamente autorizzata dagli Uffici esportazione delle Soprintendenze per mezzo del rilascio del cd. attestato di libera circolazione. Nel corso della procedura finalizzata all’emissione di tale attestato, l’amministrazione è chiamata ad esprimere una valutazione in merito all’essenzialità o meno dell’oggetto in questione per il patrimonio culturale nazionale, o meglio, al suo necessario ancoraggio al territorio nazionale. In quanto intrinsecamente collegato all’apposizione del vincolo sul bene, il procedimento sotteso al conferimento dell’attestato di libera circolazione rappresenta un momento cruciale per la funzione di controllo sulla circolazione internazionale, ma anche per l’identificazione di beni culturali di proprietà privata “nuovi”, ossia la cui esistenza era prima sconosciuta all’amministrazione. Con riferimento al quadro giuridico espresso dal Codice Urbani si può senz’altro sostenere che, sebbene le norme prevedano una minuziosa casistica anche eccessivamente dettagliata, in questa disciplina manca una visione complessiva uniforme data proprio dal fatto che il legislatore è ben consapevole di normare contestualmente diverse specie di oggetti d’arte per natura difformi e differenti, alla cui base si riscontrano logiche e dinamiche diverse.
I contributi che comporranno questa rubrica intendono illustrare le più rilevanti vicende giurisprudenziali amministrativistiche relative alle dinamiche circolatorie di opere d’arte di proprietà privata, in modo da mettere in risalto come, in assenza di un’omogenea impostazione di fondo, la sensibilità del giudice amministrativo su questi temi risulti in continuo mutamento. Ci si approccia a questa analisi con la consapevolezza che, accanto alle norme scritte e alla prassi burocratica sedimentata nel tempo, nello sviluppo del diritto del patrimonio culturale il ruolo della giurisprudenza assume un rilievo preminente e determinante, specialmente in quella che è stata definita la “corretta salvaguardia delle frontiere” non solo dei nostri confini territoriali ma anche di questa specifica disciplina.
Nel richiamare la giurisprudenza più significativa in questa materia vi è l’intento di evidenziare l’evoluzione critica che nel tempo ha interessato il giudice amministrativo rispetto alla circolazione internazionale di beni culturali, sebbene sia di fatto difficile – se non impossibile – riscontrarla in via uniforme e continuativa, anche in considerazione del fatto che le soluzioni adottate in questo contesto dipendono dalle peculiarità di ciascun caso considerato. Come chiave di lettura generale di questi casi occorre precisare che il giudice amministrativo in queste sentenze non si esprime sul pregio o sul valore culturale del bene sottoposto a richiesta di esportazione, ma al contrario valuta la legittimità dei provvedimenti emessi dall’amministrazione indagando in particolare sull’eventuale esistenza di quello che tecnicamente si chiama “eccesso di potere” ossia di una distorsione del corretto esplicarsi del potere discrezionale dell’amministrazione. In aggiunta di ciò, per i non addetti ai lavori, va evidenziato che se il giudice amministrativo rileva l’illegittimità del provvedimento emesso dalla Soprintendenza, non significa che il suo giudizio si sostituisca a quest’ultima: in altre parole, rilevata l’illegittimità del diniego dell’attestato di libera circolazione, la sentenza del giudice non permette la fuoriuscita dal territorio nazionale del bene di proprietà privata ma, al contrario, stabilisce il vizio per lo più motivazionale del provvedimento amministrativo di diniego.
Come avremo modo di rilevare, in questo tipo di giudizi il grado di profondità del sindacato giurisdizionale in merito alla rilevanza culturale degli oggetti considerati differisce significativamente a seconda della pronuncia presa in considerazione, a fronte dell’evidente imbarazzo del giudice amministrativo di valutare la legittimità di provvedimenti riguardanti l’interesse artistico e culturale di beni che, per i propri caratteri intrinseci, sono difficilmente intelligibili dalla tecnicità del diritto. A parere di chi scrive, sebbene il sindacato giurisdizionale per questo tipo di giudizi non possa estendersi al merito delle valutazioni tecniche operate dalla Soprintendenza e debba rimanere ancorato ai profili della legittimità del provvedimento impugnato, quando il giudice amministrativo si limita a un mero controllo formale sulla ragionevolezza delle motivazioni adottate dall’amministrazione, in base alle valutazioni tecniche di quest’ultima, si rischia inesorabilmente di lasciare il ricorrente, legittimo proprietario di un’opera d’arte, inerme e privo di tutela, senza che necessariamente si possa dire tutelato il patrimonio culturale nazionale.
Con questa rubrica analizzeremo quanti più casi tratti dalla giurisprudenza amministrativistica degli ultimi dieci/quindici anni operanti sul tema della circolazione internazionale di opere d’arte, procedendo in ordine cronologico e privilegiando la comprensibilità dei fatti.
Buona lettura!
Svolgo la professione di Avvocato amministrativista a Padova e sono dottore di ricerca in Diritto, Mercato e Persona presso l’Università Ca’ Foscari di Venezia: ho dedicato i miei studi in particolare al tema della circolazione internazionale dei beni culturali sotto il profilo amministrativistico.
