Una delle pronunce più celebri, derivanti dall’impugnazione di un diniego dell’attesto di libera circolazione, è sicuramente quella riguardante l’autorizzazione all’esportazione del quadro Le verre di Pablo Picasso emessa dal T.A.R. Lazio nel 2008 e confermata in appello dal Consiglio di Stato l’anno successivo[1]. I profili degni di nota di tale contenzioso, conclusosi con l’accoglimento delle doglianze del ricorrente, riguardano in primo luogo la violazione delle garanzie partecipative al procedimento e in secondo luogo gli effetti della mancata osservanza dei termini procedimentali sulla legittimità del provvedimento. La sentenza pone inoltre delle osservazioni interessanti in merito alla storia del collezionismo come presupposto per l’imposizione del vincolo che, in ottica prospettica, sembrano in parte preannunciare il nuovo indirizzo interpretativo della “testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo” di cui al successivo e vigente D.M. n. 537 del 6 dicembre 2017.
Il richiamo alla collaborazione procedimentale fatto proprio dal giudice amministrativo in questa pronuncia è particolarmente opportuno in considerazione del fatto che questo tipo di pratiche coinvolge primari interessi pubblici e diritti privati fondamentali: a tal proposito le garanzie procedimentali previste dalla legge sono da ritenersi imprescindibili in questa materia, in quanto permettono che il privato e l’amministrazione dialoghino efficacemente in funzione del reciproco interesse. Nella dimensione fatta propria dal giudice amministrativo in questo contesto, il puntuale rispetto di quanto disposto dalla legge con riferimento alle varie fasi del procedimento amministrativo è decisivo poiché le garanzie procedimentali previste rappresentano il luogo stesso di formazione del rapporto giuridico tra privato e pubblica amministrazione, il che è soprattutto rilevante in casi come questi in cui sussiste un ampio potere discrezionale in capo all’amministrazione.
Per quanto attiene l’inosservanza del termine di quaranta giorni previsto dal Codice Urbani per il conferimento dell’attestato di libera circolazione da parte dell’amministrazione, in linea con la giurisprudenza consolidata, il giudice amministrativo in questo caso non avvalla l’assunto difensivo per cui l’amministrazione sarebbe decaduta dal potere di adottare il diniego dell’attestato di libera circolazione una volta scaduto tale termine. Ritenendo in via definitiva il termine in questione ordinatorio e non perentorio, il T.A.R. definisce la norma che impone la chiusura del procedimento entro quaranta giorni “meramente sollecitatoria dello svolgimento della funzione che ha la finalità preminente di garantire un bene di rilievo addirittura costituzionale, essendo volta ad impedire la dispersione del patrimonio culturale della Nazione”. In un passo molto significativo della sentenza il giudice amministrativo ricorda come “la finalità della funzione esercitata, che è quella – assolutamente essenziale ed incomprimibile – di assicurare la salvaguardia di beni che appartengono, per scelta del Costituente, al patrimonio culturale nazionale, anche se di proprietà privata, in quanto diretti a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuoverne lo sviluppo della cultura ed attinenti al senso di identità di un popolo, è infatti inconciliabile con il sistema del tacito assenso”.
A fronte di questi due distinti passaggi che sembrano apparentemente contrapposti e inconciliabili, la dottrina ha molto efficacemente sottolineato il difficile ruolo conciliatore del giudice amministrativo, chiamato a contemperare interessi tra loro confliggenti ma ugualmente meritevoli di tutela: “se da un lato, infatti, l’interesse per la salvaguardia del patrimonio culturale nazionale permette di prescindere dal rispetto dei tempi procedimentali ai quali per legge la p.a. dovrebbe attenersi, dall’altro viene evidenziato come il rapporto tra potere amministrativo e privato non possa sfociare nella prevaricazione del secondo”[2].
In merito a questa pronuncia, i commentatori hanno ulteriormente rilevato un’interessante riflessione derivante dal fatto che il collage di Picasso sarebbe stato vincolato oltre che per la rarità dell’opera, realizzata con una tecnica esecutiva del tutto peculiare, in forza anche della sua originaria appartenenza ad una nota collazione (collezione Junker) acquistata dal Comune di Milano nel 1992.
Concentrandosi sul profilo legato all’imposizione del vincolo per la tutela della storia del collezionismo, la pronuncia non manca di precisare come tale criterio al tempo non fosse previsto espressamente quale presupposto per vincolare il bene al territorio nazionale. Infatti il giudice ricorda, richiamando quanto previsto dall’allora Circolare Argan del 1974, come “la vigente normativa in materia non prevede una tutela in via retrospettiva della storia delle collezioni passate, ma piuttosto la tutela al presente delle collezioni, nello stato di consistenza attuale, appunto mediante l’apposita autorizzazione allo smembramento della collezione”. Come precisa ulteriormente il Consiglio di Stato sul punto “l’imposizione del vincolo può avere ad oggetto solo intere collezioni, considerate nella loro globalità e consistenza nel momento in cui sono sottoposte all’attenzione dell’amministrazione competente, al fine di impedirne lo smembramento e la dispersione, non i singoli pezzi, ormai da tempo fuoriusciti da una Collezione già smembrata ed i cui elementi sono stati acquisiti da diversi proprietari”. Sia nel corso del primo grado di giudizio sia in sede di secondo grado davanti al Consiglio di Stato è stato ritenuto fondato il rilievo difensivo per cui la rarità dell’opera e la sua importanza per provenienza da collezione privata non fossero state adeguatamente motivate dall’amministrazione, ravvisando così l’illegittimità del provvedimento lamentata dal ricorrente. Come sottolineato opportunamente da attenta dottrina[3] che ha analizzato questa pronuncia alla luce dei nuovi indirizzi di carattere generale previsti dal d.m. 6 dicembre 2017 n. 537, con il rinnovo degli stessi si è provveduto a colmare la lacuna rilevabile da questa sentenza, inserendo come criterio autonomo idoneo a valutare l’esportabilità o meno di un’opera il fatto che la stessa rappresenti o meno una testimonianza particolarmente significativa per la storia del collezionismo. Volendo evidenziare l’importanza assunta dalla storia del collezionismo, il vigente decreto non manca di precisare come in questo tipo di valutazione vada considerata anche la natura del complesso di appartenenza che deve essere caratterizzato “da una intenzione collezionistica riconoscibile o dal legame con un complesso ben individuabile di tradizioni sociali o culturali”.
Ulteriore aspetto degno di nota, per quanto riguarda questa pronuncia, è la constatazione rilevata dal giudice amministrativo in merito all’“irrimediabile grado di mutevolezza” del giudizio di rilevanza di interesse storico-culturale avente ad oggetto un’opera d’arte contemporanea che diverge considerevolmente “in base al cambiamento dei valori estetici dell’epoca”. La sentenza non manca di evidenziare l’estrema soggettività di questo tipo di giudizi attestata “dal drammatico scollamento delle valutazioni espresse dai critici e dal gradimento delle opere da parte dei cittadini fruitori delle stesse che ha dato luogo a fatti di cronaca ed al vivace dibattito tra gli stessi studiosi sulla stessa possibilità di qualificare certi prodotti artistici come opere d’arte”. Constatando l’estrema relatività di un simile giudizio, la Corte rileva a maggior ragione l’impossibilità di sostituirsi nella valutazione tecnica degli organi amministrativi. Tale approccio non è stato ritenuto esente da critiche da parte della dottrina che ha constatato come, seppure sia innegabile che giudizi universali circa le creazioni artistiche siano difficilmente producibili, giustificare un’incompetenza assoluta da parte del giudice nell’accertamento delle valutazioni amministrative significherebbe “creare dei preoccupanti vuoti di tutela giurisdizionale rispetto a determinati beni e situazioni che, tra l’altro, implicano interessi culturali ed economici rilevanti”[4].
A fronte di queste premesse assume, pertanto, un ruolo decisivo il rispetto delle garanzie formali e procedimentali prescritto da questa disciplina, specie con riferimento all’onere motivazionale che diventa a tutti gli effetti l’unica sede in cui può operare efficacemente il sindacato di legittimità previsto in capo al giudice amministrativo, nel pieno rispetto il limite esterno della giurisdizione[5].
[1] T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 30 luglio 2008, n. 7757; Cons. St. Sez. VI, 19 ottobre 2009, n. 6386
[2] A. PIRRI VALENTINI, Il patrimonio culturale tra separazione dei poteri e controllo giurisdizionale: il caso dell’esportazione di opere d’arte, in Rassegna Paper Convegno AIPDA 2018, p.8.
[3] G. CALABI, Le opere d’arte e le collezioni, Acquisto, Gestione, Trasferimento, Wolters Kluver, 2020, p. 184
[4] A. PIRRI VALENTINI, cit., p. 503.
[5] Come suggerisce efficacemente A. PIRRI VALENTINI, cit., p. 501 in questo tipo di procedimenti “la completezza e la reperibilità delle motivazione dei provvedimenti amministrativi si rivelano fondamentali non solo per dimostrare al cittadino l’iter che ha seguito l’amministrazione nell’effettuare la scelta ritenuta più giusta ma anche in vista di un eventuale ricorso giurisdizionale, per mettere il privato nella condizione di replicare e contestare i ragionamenti edotti con altre motivazioni”.
Svolgo la professione di Avvocato amministrativista a Padova e sono dottore di ricerca in Diritto, Mercato e Persona presso l’Università Ca’ Foscari di Venezia: ho dedicato i miei studi in particolare al tema della circolazione internazionale dei beni culturali sotto il profilo amministrativistico.